提案第20060001号 关于深圳市医疗卫生事业改革与发展的若干建议

提 出 人：市政协文教卫体委员会、农工党深圳市委会

内 容：

      我市的医疗卫生事业正处于快速建设与发展的上升期，全市卫生资源总量不断增加，基本构建了相对完善的城市公共医疗卫生服务体系，能够满足广大市民对医疗服务和救治的基本需求，能够应对突发的重大疫情，对保障广大市民生命安全发挥着极其重要的作用。我市医疗卫生事业的改革与发展应遵循这一总体思路：在医疗体制改革、医疗服务体系建设的过程中，不仅要增加政府财政投入，扩大准入和完善竞争机制，而且要不断地坚持创新观念、机制、体制和模式，深化改革传统的医疗行政管理体制，建立基于公平规则和透明程序的现代医疗卫生监管体系；有效、科学、规范的医疗服务监管有利于动员社会资源，激活投融资潜力，促进公平竞争，提高公共资金效率，保证服务质量，维护医患消费者权益，最终达到提高医疗服务效率和维护社会公平、构建和谐社会的目的。

     深圳建市26年以来，医疗卫生事业在历届市委市政府的高度重视下，从无到有，从小到大，伴随着特区的发展取得了巨大的成就，截至2005年底，全市共有医疗卫生机构1430家，病床16584张，从业人员31577人，设备总值31.4亿元，年诊疗量达4054万人次，全市居民平均期望寿命已达74.75岁。但是，按照构建和谐深圳的要求，医疗卫生事业的改革与发展尚存在一定问题，医疗卫生事业前进的步伐相对经济社会综合提升的整体趋势处于滞后位置，群众“看病难，看病贵”的问题在全市范围内程度不等地反映出来，特别是宝安、龙岗表现得尤为普遍。

      存在的主要问题：一是医疗卫生改革的目的、旨向、标准和尺度与实际社会效应相悖，改革举措诱发的市场趋向和商品效益超越了国情（经济综合发展质量）、社情（整体均衡发展状态）、民情（人均收入与社会保障现实）的实践，改革步伐与日益增长的多元化医疗服务需求之间存在着较大差距，改革过程中出现的措施不配套和体制不协调导致财政供养不足、医疗服务市场过度追求经济效益、医疗机构治理机制不健全等各种弊端同时并存；二是国家对医疗卫生事业的属性不确定，医疗机构过多地承担了社会职能，加上深圳户籍人口与外来人口比例严重失调，人口发展速度过快而医疗发展规划滞后，建设步伐延缓，资源配置不尽合理；三是国家有关药品、医疗器械以及卫生用品的市场化、商品化倾向有不断上扬的势头，与群众生活方式、医疗消费观念及其所能支付承受的限度相差太大；四是现行的医疗服务逐步市场化模式、效益分配制度与管理漏洞等制约下的医疗、药品、器械和医治过程中的潜在效益理念，与医疗卫生事业原本具有的以人为本、救死扶伤的宗旨相冲突；五是医疗市场监管不力，流通渠道过长，交易环节繁冗，中介空间汜泛，暴利横生，医药、器械和卫生用品的价格从生产起点到消费终端上涨几倍甚至数十倍；六是医疗器械、药品以及卫生用品生产、采购和流通过程中，执法不严，打击不力，奖罚不明，腐败现象一再滋生；七是医生与患者之间存在着严重的信息不对称，医疗服务的数量和质量难以标准化，同时也程度不等地存在着各种情况的过度医疗，患者权益受损，最终导致医患关系紧张；八是卫生医疗机构的管理存在漏洞，医疗资源浪费，收费标准不一，医德医风时有败端，信誉出现危机；九是医疗机构内部经济利益考评标准与医疗质量和服务精神之间脱节；十是医疗立法、执法不能与时俱进，医疗事故举证倒置有失公正，假医假药屡禁不止，虚假医疗药品广告始终呈蔓延态势，严重分解和腐化着公共医疗卫生体系的均衡构建和健康发展。

办 法：

医疗卫生的终极目标就是救死扶伤、解除人们的疾苦，实行人道主义救助。为更好地实践医疗卫生事业的社会宗旨，提出如下建议：

一、始终坚持政府主导。切实将医疗卫生事业按照社会公共福利服务事业的性质归属管理，要认真总结医疗改革过程中的经验与失误，按照社会实践的阶段性制订符合实际的深化医疗体制改革与机制创新的指导性政策和策略，致力于构建起经济发展与市民整体医疗消费需求相适应的远景式医疗配置、规划、扩张、发展和监管的均衡社会公共医疗卫生体系。科学制订医疗事业发展规划，均衡分配基本医疗资源，实行中医中药并举的策略。逐步完善医疗机构的治理机制，相对公正地规范医疗行业的准入与监管（含准入监管、质量监管、价格监管、公共补贴监管和不分配利润政策监管等）。完善行业自律机制，探索并实行管办剥离，在患者、医生、医疗机构、出资机构、政府行政管理和监管部门等多种利益主体之间构建一套科学、公正、有效的激励和约束制度。

二、改革财政投入机制。制订财政投入的测算制度，力争财政投入科学、准确、公正、合理。在社区健康中心和市属专科医院积极探索“收支两条线”制度并逐步扩大到综合医院。在试行“收支两条线 ”的医院，一是切实保护医务人员的积极性，医务人员的平均薪酬可略高于公务员的平均水平，并通过合同聘任、实行岗位责任处罚等方式引入激励与约束机制，保证医务人员待遇稳中有升，以达到稳定医疗队伍的目的；二是加强卫生医疗机构内部管理，逐步设立医务人员行业保险、名医评选制度和医生临床效果档案；三是加强对医疗收费的监管力度，并将之作为医德医风建设的高压线，保证医疗服务质量不断提高。

三、构建分层次的配套医疗服务体系。要强化市立医院的医学科研、疑难症攻关、重大手术和危急病症救治的医疗中心功能，提升区属医院的综合医疗水平、疾病检出率与治愈率、手术成功率和管理水平，加快社康中心和大型企业医疗室的建设步伐和社区覆盖网络体系，要逐步形成小病和康复在社区健康服务中心或企业医疗室，大病进区属医院，疑难重危病人和重大手术患者在市属医院救治的三级分诊模式，实行病历和器械检验结果互认，加强检查检验结果的质量监测。在今后城市规划建设中，应立法规定，凡是新建的住宅小区，必须按一定的人口比例预留社康中心用房。规定我市凡晋升中级以上职称的医生和护士必须到社康中心挂职锻炼一至两年，作为个人使用、评聘职称的考核内容之一，以保证社康中心的就诊质量。

四、医疗卫生是关系到每一个人的公共卫生服务事业，必须实行政府、社会、个人三位一体的现代化医疗卫生服务体系。市政府和各区政府在加快对现有医院的扩建、改造、提升的同时，加快第三人民医院、滨海医院等新建医院的建设步伐，出台鼓励和吸引社会力量办医疗和个人出资从事医疗服务的政策，适度引入竞争机制，并制定实施规则与标准，监管并约束所有公共非营利机构、私人营利机构和私人非营利机构在内的一切独立运营的医疗服务机构，特别鼓励将有条件的私人营利性医疗机构办成特殊人群或社会阶层需求的高收费、精服务的特诊医院，分流就诊人群。

五、医保制度的改革是解决“看病难看病贵”问题的根本途径。要根据实际情况对我市医保制度进行创新与调整：一是进一步完善劳务工合作医疗制度，建议将带有自愿性质的“劳务工合作医疗保险”升格为带有强制性的“劳务工医疗保险”，并解决试点过程中出现的药品不全、住院报销比例过低的问题，提高参保覆盖面，参保范围力争短期内由目前试点范围的150万人扩大到我市所有企业及与其建立劳动关系、有相对稳定工作的所有劳务工，使全市劳务工都可享受医疗保险，同时对那些不给员工购买基本医疗保险的用人单位处以重罚；二是立法强制所有深圳户籍人口以及在深工作定居半年以上者，均须参加医疗保险，实现“人人享有医疗保险”；三是改变目前品种单一的现状，根据社会贫富差距、群众医保需求不同的特点，扩大保险品种，提供例如基本医保、统筹医保、住院医保、合作医保、商务医保等更加丰富、更多层次的医保品种以供选择；四是住院保险偿付制度由目前实行的按医院等级偿付调整为按病种偿付；五是拓宽渠道，鼓励社会捐助，建立“政府引导、社会赞助、个人出资”的医疗救助基金体系。

六、完善传染病以及重大突发疫情的预警、救治、防疫和康复等社会公共卫生体系。由市卫生主管部门对我市传染病患者的收治情况进行专题调研，对全市传染病医疗资源的布局和功能进行调整，对不符合条件收治传染病患者的医院要适当缩减床位，将传染病患者进行集中收治，以提高全市传染病医疗资源的总体利用效率，确保传染病患者得到便捷、高效和优质的医疗服务。可参照国内其它省市做法，如安徽省已通过人大立法，规定所有传染病患者必须在传染病医院诊治，上海市则出台《上海市传染病医疗资源整合方案》等。

七、继续关注妇女儿童健康问题。注重保健、体检、康疗的硬件设施配套建设，营造有利于妇女儿童工作、学习、生活和成长的良好软环境，提高我市妇幼保健尤其是流动人口妇幼保健的整体水平与技术力量，将妇幼保健工作延伸到社区，进一步推进“降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风”活动的开展，对户籍妇女免费进行妇科病检查，鼓励和引导自愿婚检率的提高，加大对妇幼保健的公益宣传力度。

八、全面审定和调整我市现有区域卫生规划，合理配置卫生资源。一是《深圳市2000年-2010年区域卫生规划》预测2005年我市人口数为480万，而目前全市实际管理人口已达1200万，建议尽早进行修订；二是按属地化原则，不论医疗卫生机构隶属关系，将其统一纳入区域卫生规划，尤其是改变宝安、龙岗两区各街道医院由街道领导、区卫生局指导的不尽规范的管理体制；三是在福田、罗湖严格控制规划新设公立综合型医疗机构，重点在宝安、龙岗加快市级医疗机构建设，推进南山联合医院、西丽医院的改造和扩建步伐；四是积极筹建眼科、骨科、妇科、儿科、中医等专科医院，将专科医院建成高水平的医疗机构，特别要在专科的疑难杂症、学术研究、医疗设备等方面具有高水平、高标准和高质量，同时允许和鼓励多种医疗服务的提供主体以满足消费者的不同选择；五是理顺北京大学深圳医院的管理体制。

九、制订和完善与时俱进的医疗服务法律法规体系。一是将医疗纠纷逐步导入法制轨道，净化和维护医院周边以及医疗机构内部的治安环境和工作秩序。二是完善政府的资源规划机制和投融资机制，改革医疗机构的治理机制，同时加强财政投入制度和医疗领域监管体系的建设，严格财务审计和绩效审计制度。三是从严打击制售假药和伪劣医疗器械以及卫生用品的违法犯罪行为，工商、城管、宣传等部门要切实采取有效措施坚决制止和取缔非法行医和虚假医疗广告。对违法违规发布医疗广告的医疗单位特别是广告宣传中违法违规情节严重的，经卫生行政部门监测，并移送工商部门处理，在公开曝光的同时处以罚款和勒令其1年内不得发布任何广告。四是持续整顿和规范医疗市场与药品生产秩序，从严监管药品、器械、卫生耗材的价格和采购等相关环节。

十、加强医疗卫生系统的内部管理。完善制度建设，规范绩效考核，提高医疗服务整体水平，保证卫生诊疗的普遍质量。持续开展医德医风建设，强调公立医院公益性地位，改革医务人员奖金分配办法，坚决杜绝将医务人员收入与医疗服务收费挂钩。建立深圳医生协会，倡导行业自律。继续探索和创新现代化的人事制度、激励机制、培训模式和动态管理体制。医院依据社会需求动态性地通过诊费价格调节开设便民门诊、普通门诊和特殊门诊，在全市实行病历就诊卡一本（卡）通，设立全市统一的“健康咨询热线”、“导医热线”以及“专家教授挂号预约热线”，在我市实现高效率、优质服务的现代社会公共医疗服务新体系。

十一、完善医卫系统人才引进、培养、培训体系，切实提高医疗技术水平。要加大力度引进和扶助医疗攻关型人才，尽快筹建深圳医学院，加大医护人员培养速度与规模，有计划地选送部分学科带头人与在职在岗的技术骨干出国进修，通过一系列措施提高我市医疗疑难杂症临床科研水平，并培养和培训各大医院和社康中心急需的全科医生、高水平护师。

十二、加强舆论导向，营造尊重医学发展规律的良好外部环境。医学是生命的科学，也是充满探索、充满未知的科学，医学要发展进步，就要尊重其发展规律，医学差错在理论上是无法完全避免的。新闻媒体既要正视医疗卫生系统存在的问题，又要注重宣传医疗卫生系统正面典型，使广大群众理解尊重医务人员，消除医患对立，减少医患误解，实事求是地引导和谐医患关系的建立。